您现在的位置:首页 >> 新闻中心 >> 行业动态 >> 城市减灾:创建韧性城市

字号:   

城市减灾:创建韧性城市

浏览次数: 日期:2015-08-24

编者按:一座城市有没有弹性,需要看两个方面:一个是在风险到来前,城市会有什么反应,即防备;另一个是在风险发生后,是否有应急机制帮助城市尽快恢复正常,也就是应急。在城市的整体规划中弹性尤为重要。本期内容我们推送《国际城市规划》在今年第二期刊载的关于“韧性城市”的一篇文章,由于翻译的不同,为了尊重原译者,我们还是以“韧性城市”发布。

 

作者:戴维·R·戈德沙尔克,博士,北卡罗来纳大学城市与区域规划系,教授。

译者:许婵,北京大学城市与环境学院人文地理系博士研究生。

 

城市是复杂而相互依赖的系统,在自然灾害和恐怖主义面前极度脆弱。城市的各种特征,如建筑结构、人口集中、集会场所和相互连接的基础设施系统等使城市得以运行也适宜生活,但也正是这些使城市极易受到洪水、地震、飓风和恐怖袭击的危害。本文呼吁以预先的规划和行动,通过建设韧性城市来减少这些危害。尽管本文的政策建议是针对美国的,但基本概念在全世界范围内同样适用;因为在通常情况下其他国家的城市脆弱性比美国要高。

 

1
什么是韧性城市?

 

“与灾害相关的地方韧性是指一个地方在没有得到外部社区大量援助的情况下,能够经受住极端的自然事件而并不会遭到毁灭性的损失、伤害、生产力下降或是生活质量下降”(Mileti,1999: 32-33)。

 

一座韧性城市是一个由物质系统和人类社区组成的可持续网络。物质系统是城市中的自然和人造环境要素,包括建成的道路、建筑、基础设施、通讯和能源设施以及水系、土壤、地形、地质和其他自然系统。总之,物质系统就像是城市的身体——它的骨骼、动脉和肌肉。在一次灾害中,物质系统必须能够在极端的压力下保存下来并起作用。如果它们大部分都经受了不能修复的损伤,损失就会加剧而恢复就会延缓。一座没有韧性物质系统的城市在面对灾害时将极度脆弱。

 

人类社区是城市的社会和制度构成元素,包括城市区域内正式和非正式的、固定和机动的人类组织——学校、邻里、机关、团体、企业、特别行动组等。总之,社区就像是城市的大脑,指挥着它的行动,配合着它的需求并学习着它的经验。在一次灾害中,社区网络必须在极端和特殊环境下保存下来并起作用。如果它们跨掉了,就会产生决策过程的犹豫不决和响应滞后。社会和制度网络有着各不相同的组织、认同和整合程度。正如工程师分析压力之下的实体结构的脆弱性一样,社会科学家也试图为压力之下的组织绘制出“脆弱性曲线”(Zimmerman, 2001)。一座没有韧性社区的城市在面对灾害时将极度脆弱。

 

传统的减灾计划主要关注于使物质系统能够抵御灾害的力量。这是合乎情理的,因为物质系统的溃败会造成直接的伤害和损失。但是,未来的减灾计划必须让城市的社会群体和公共机构学会如何减少灾害风险和有效地应对灾害,因为它们是建立终极城市韧性的最大责任者。

 

韧性城市需要建得牢固灵便,而非脆而不坚。它们的生命线系统,如道路、公共设施和其他支撑设施都要设计得在面临大水强风、地动山摇和恐怖袭击时还能继续运作;它们新的开发项目要在指导下远离高风险地区,而现有的脆弱项目要搬迁到安全的地区;它们的建筑要建设或是加固到满足抵御灾害威胁的安全标准;它们的自然环境的保护系统要保护好以维持重要的减灾功能。最后,它们的政府、非政府和私营组织要及时更新灾害脆弱性和灾害资源的信息,与有效的交流网络相联通,并且要习惯共同协作。

 

2
为什么韧性很重要?

 

韧性是一个很重要的目标,原因有二。首先是因为技术和社会系统的脆弱性不能完全预测,韧性——从容地应对改变而不至于一败涂地——在面临灾害时就显得很重要(Foster, 1997)。如果我们可以知道未来的灾害会何时、何地和怎样发生,就能设计好我们的系统来抵抗它们。正因为灾害规划师必须应对不确定性,将城市设计得能够有效应付意外事故就十分必要。

 

第二,在遭受灾害打击时,韧性城市的人员和财产状况会比在那些面临极度压力而又相对缺乏灵活性和适应性的地区表现得更好(Bolin & Stanford,1998; Comfort,1999)。在韧性城市中,建筑倒塌和电力供应中断的情况会更少;家庭和企业面临风险的情况会更少;死亡或受伤的人数会更少。交流和合作被阻断的几率也会更少。

 

3
灾害韧性原则

 

灾害研究者和系统理论家们在诸如城市一样的复杂韧性系统中确定了许多特征,在这些系统中技术元素和社会元素相互作用。他们指出,韧性需要调和明显的对立面,包括冗余与效率、多样与依存、力量与灵活、自主与协作以及规划与应变(Zimmerman,2001; Bell,2002; Tierney,2002)。未来主义理论家哈罗德· 福斯特(Harold Foster)提出了31条实现韧性的原则,并按几个类别组织起来:一般系统、物质的、操作的、时机把握的、社会的、经济的和环境的。根据福斯特的说法,韧性的一般系统是独立的、多样的、可再生的、功能冗余的,可以通过复制、互换性和互联性实现能力储备。

 

韧性物质系统是分散的而不是集中的,是由小的、半自治单元、标准化作业构成,是移动的,不需要任何复杂的部件和独特的技巧,是稳定的并使用安全防御(fail-safe)设计,能进行早期的故障检测。韧性操作系统是高效的、可逆的、自主的和递增的。它们的时机把控包括较短的生产时间和更快的刺激响应,以及一个开放式的生命周期。

 

韧性社会系统与多样的价值体系兼容,可以同时满足多重目标(像一个用途多样的水库),公平地分配成本和收益,大方地补偿大多数的输家,并且具有较高的可达性。韧性经济系统采用递增式的资金支持,提供广泛可能的金融支持,具有很高的成本收益率,会较早地给投资带来回报,并公平地分配成本和收益。韧性环境系统会最大限度地减少不利影响,并且有可再生的或是丰富的资源基础。

 

研究者剖析了韧性系统对灾害的响应,发现它们倾向于:

 

  • 冗余——有许多功能类似的部件,因此当一个部件坏掉的时候整个系统不至于失灵;

  • 多样——有许多功能不同的部件,能保护系统以抵御多种威胁;

  • 高效——由动力系统提供的能量供给与分配呈正比;

  • 自治——具有独立控制之外的操作能力;

  • 强大——具有抵御攻击或其他外力的力量;

  • 互依——系统部件相互连接以实现互相支持;

  • 适应——有从经历中吸取教训的能力和改变的灵活性;

  • 协作——有多重机会和激励让广泛的涉益者参与。

 

韧性城市的公私机构都需要提前规划并自发行动。城市需要有强有力的中央政府和重要的私营部门以及非政府组织。城市领导者们要意识到城市所面临的灾害,但并不惧怕冒险。他们要避免简单粗暴的控制和领导,选择建立领导力和计划的网络。他们要设定目标和对象,但也要准备好根据新的信息和知识随时调整这些目标。他们需要认识到对于韧性的追求是一项正在进行当中的长期努力。

 

4
最佳减灾实践

 

减灾包括提前采取大量措施来避免、减少或消除自然或技术灾害带来的长期的人身和财产风险(FEMA,2000a)。减灾应该是预防性的而不是反应性的。减灾规划师不能仅仅等着极端事件发生并试图响应,而是应该评估面对风险的脆弱性,并采取预防性的行动来减少风险和暴露。

 

1.传统的减灾

 

传统的减灾通过多种方式保护人身、财产和环境免受灾害毁灭性的影响(Godschalk et al.,1999)。减灾活动包括规划——如确定灾害和脆弱性,在灾害发生之前实施精明增长和减灾规划,并回避灾害区域——引导新的开发建设远离灾害多发地点,并将现有的结构和土地利用转换到更安全的区域。减灾活动也包括加固建筑和公共设施——通过建筑规范和工程设计来加强建筑的防洪和抗风性能,并保护自然区——维持并改善湿地、沙丘和森林的功能,通过收购灾害区域的土地或开发权,限制这些地区的开发来减少灾害的影响。

 

减灾也试图去控制灾害,用防洪设施、固坡、海岸线加固等工程手段尝试减少来自灾害多发的自然系统的风险,并限制不必要的公共开支——如撤回可能诱导灾害区域开发的道路、污水处理系统和其他公共设施的补助。最后,它还要传达减灾的信息——教给开发商减灾技术并告知公众灾害区域的存在以及搬去那里的后果。

 

减灾的经费占国家财政预算的比例越来越大。在1999财政年度,美国在减灾工程上花费了4.98亿美元,平均每个州1000万美元(National Emergency Management Association,2001)。

2.社区减灾能力

 

建立一个有灾害韧性的城市远不止改变土地利用和物质设施,还必须让与之多重相关的社区建立起预防和响应灾害的能力。康福特(Comfort,1999)在长达10年时间里研究了9个国家的11次地震,并在此基础上提出,因为在一个风险多发的社区中所有人都共享风险暴露和减灾责任,所以有效降低威胁和响应灾害需要集体行动。她认为信息处理和传播方面的进步会促进集体学习和自组织。通过将信息技术和组织学习联系起来,我们可以创建一个社会技术系统来解决共同的风险问题。

社区适应性的一个重要限制在于他们面对灾害时的脆弱性。在博林和斯坦福德(Bolin&Stanford,1998)对1994年北岭地震的分析中,他们研究了面对灾害时影响人们脆弱性的社会和政治经济因素。他们认为,只关注灾害的物质层面会产生片面的、以工程为导向、技术官僚的狭隘观点。在他们看来,灾害的发展在于极端事件的力量与人类住区之间的互动。过这些住区的人们预测灾害、适当调整,并处理灾害带来的后果,灾害的影响将被减轻。

 

最脆弱的是那些生活最受限的人群,如穷人,他们拥有的应对资源最少。因而图斯、博林和斯坦福德(Thus,Bolin&Stanford,1998)认为,灾害从根本上看是一种社会现象:“要降低脆弱性需要更深入地理解社会不均等地分配环境风险的方式,以及在更大程度上促进经济公平和环境正义的社会和政治承诺。”实际上,一个城市中最贫困和最脆弱的社区也是其减灾能力最薄弱的环节。将减灾和经济发展及社会正义联系起来是一个重要的机会,可以实现韧性系统所需的多重目标。

 

3.为社会和制度韧性而减灾

 

显而易见,为了实现韧性城市的目标,城市减灾的最佳实践必须包括技术和社会双重途径。不幸的是,这样一种社会技术途径的绝佳例子——联邦紧急事务管理局的“影响工程”——因其益处不足以测量而被诟病。然而如果没有强有力的公共政策来促进社区参与,许多地方将继续将减灾看作一个不关注社区需求的技术项目。伯比(Burby,2001)将减灾归结为一项“没有公众的政策”,因为研究表明公众很少关注政府在减少自然灾害及其负面效应上的努力。

 

除了传统的物质系统减灾功能外,一个寻求社会和制度韧性的城市还要监测脆弱性的削减,构建分散式的减灾能力,广泛开展减灾工作,运营网络化的交流,采用被普遍认同的公平标准,协助受威胁的邻里和人口,并减少业务中断的影响。

 

  • 监测脆弱性的削减

 

为了追踪和扩散韧性方面的进展,城市规划师和应急管理人员需要以社区为单位定期编写、出版并更新详细的脆弱性分析报告,来描绘潜在的灾害及其可能的影响。他们需要把脆弱性削减的目标纳入总体规划和资金改善计划,以及社区规划和社会项目当中。城市选举产生的官员需要设定每年的脆弱性削减目标,特别关注弱势群体,并划拨预算资金和项目资源来满足这些目标。

 

  • 构建分散式的减灾能力

 

为了打下更广泛的减灾能力基础,城市规划师和应急管理人员需要给新旧邻里和社区组织提供灾害意识信息、资金和训练,在他们中培养出有能力的领导者,并将减灾作为他们计划活动的一个要素来开展。城市政府要伺机将减灾和其他职能结合起来,如环境保护、经济发展、社区设施建设和历史保护等。

 

  • 广泛开展减灾工作

 

市府人员和领导应该与公共和私人决策者、非政府组织、社区和家庭一起构建一种减灾精神。他们需要运用奖惩机制将减灾工作提到公共议程上来,把灾害问题呈现到社区面前,并委任减灾行动的负责人。

 

  • 运营网络化的交流

 

城市官员要建立和运营一个多功能的社区交流系统和网络,用各种媒体和渠道来通达所有层级,从单个家庭到邻里、社区、地区和国家。他们要利用这一网络进行公告、规划审查、信息交流和减灾计划。该网络将发布风险地区、计划、联系人和生命线的地理信息系统地图。

 

  • 采用公认的公平标准

 

市政府应该采用公认的标准和基线来实现灾害脆弱性方面的公平。他们需要划拨出额外的资源使得贫困的邻里在面对灾害时会更安全,因为这些地方的居民是最不可能靠自己从灾害中恢复过来的。城市政府人员需要在邻里层面与居民一起工作,确定需求和适当的减灾方案,纠正不公平的脆弱性局面。

 

  • 协助受胁的邻里和人口

 

市政府需要给受威胁的邻里和脆弱的人口提供资源和协助来提高他们在灾害之中和之后的生存能力。他们需要进行住宅搬迁计划,将这些家庭搬出灾害区,移入安全地带,在安全邻里项目中任命邻里领导者,并将社区学习和改善工作与减灾和脆弱性削减工作结合起来。

 

  • 减少业务中断的影响

 

规划师和应急管理者应该通过描述灾后业务可能中断的情景,并在私人部门的减灾计划中委任企业领导者来让企业和金融机构做好准备以应对灾害。政府要建立灾后为企业提供贷款和延缓金融责任的程序,同时还要为因灾害而停业的工人制定相应的帮扶计划。

来源:清华同衡规划播报微信号

所属类别: 行业动态

该资讯的关键词为: