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新中国成立以来煤炭产业政策演化历程

浏览次数: 日期:2015-06-17

 

  我国是世界上发现、开采和利用煤炭最早的国家。我国煤炭产业发展演化是随着我国经济社会发展、尤其是在工业、军事发展需求不断增长的情况下,逐渐发展起来的,同时,为规范煤炭产业发展,逐渐从各类政府文件、规章、规程、制度等综合形成了比较系统的煤炭产业。至2007年11月,我国第一部正式的《煤炭产业发展政策》出台,与世界主要产煤国家相比,我国煤炭产业政策历经了比较漫长的发展过程。回顾新中国成立以来,我国煤炭产业发展,按政策演化特点大致可以划分为4个阶段。

 

 

 

第一个阶段:新中国成立至改革开放前(1949-1978年),从煤炭工业全面恢复发展、“大跃进”、“十年动乱”、到改革开放前的动荡发展阶段。

 

 

 

 

  这一阶段还可划分为两个小时段。

 

  一是,1949年至1957年,以提高煤炭产量为中心,推行矿井技术改造,全面恢复生产,煤炭产业开始步入规范发展阶段。新中国成立后,党和政府高度重视煤炭工业的建设和发展,把煤炭和粮食作为同等重要物资,实行国家调拨分配制度,并作为国家重要工业部门管理。

 

  1949年11月成立了燃料工业部,确定了煤炭产业 “以全面恢复为主,部分新建则以东北为重点”生产方针;为改变落后的生产工艺、采煤方法和煤矿安全对煤炭生产的制约,通过了《关于在全国煤矿全面推行新的采煤方法的决定》;在国营煤矿中推行生产方法改革,把原始、落后的穿洞式、高落式采煤方法改为长壁式采煤方法。1951年,公布了第一部《煤矿技术保安试行规程》(草案),并成立了煤矿安全监察局;为加强私营煤矿管理和小煤矿管理,公布了《公私营煤矿暂行管理办法》、《公私营煤矿安全管理要点》和《土采煤窑暂行处理办法》,逐步改善了这些煤矿的生产条件。至1952年底,有83%的国营煤矿恢复了生产,大同、抚顺、焦作、阳泉、淄博、枣庄等规模较大的煤矿全部恢复了生产,还在东北地区重点建设了海州露天等13处新矿,全国煤矿生产能力快速增长到7000万吨。1953年,随着我国大规模的经济建设,为保证钢铁工业对炼焦洗精煤需要,解决全国工业生产布局、国防上的不合理状况,提出“把基本建设放在首位”,重点扩建了开滦等15个老矿区,并开始平顶山、潞安等10新矿区的建设;发现了淮北的宿蒙、山东肥城、济宁、滕县等一批储量丰富、开发条件好的新煤田。通过煤矿生产改革,基本建立了煤矿包括生产准备、采掘工程、井上下运输、通风安全、矿井地质测绘、生产组织管理等所有生产环节的生产技术责任制度,实行了矿长负责制和总工程师责任制。

 

  至1957年,全国煤炭生产能力、长壁采煤比重以及煤矿采、装、运机械化程度快速提高。国营煤矿长壁采煤法产量比重达到了95.3%;截煤机、风镐、放炮落煤比重由49.15%提高到96.3%;井下平巷采用机械运输比重从77.80%提高到85.16%;地面机械装运从65.05%提高到90.78%;全员生产效率达到0.978吨/工;煤炭产量年均增长率达到了13.6%,但仍低于全国工业总产值增长率17.4%,煤炭产量增长仍不能满足国民经济发展的需要。

 

  二是,1958年至1978年,从“大跃进”、“十年动乱”到改革开放前的动荡发展阶段。这一时期的产业政策特点是:以阶级斗争为纲,政治挂率,国家对煤炭企业实行车间式管理,产业发展与政治运动交织,产量大起大落,大规模调整产业布局,煤炭产业呈现了动荡起伏发展形势。1958年,为满足“全民大办钢铁”对煤炭的需要,提出了“全民大办煤矿”,并实行“边勘探、边设计、边施工”的方针,全国小煤矿数量快速增加到10万多个,煤炭产量由1958年的2.7亿吨快速增长到1960年的3.97亿吨,然后又快速下降到1961年的2.77亿吨。主要原因是违背煤矿生产规律,超能力生产,造成煤矿采掘关系严重失调和设备失修、巷道失修问题严重,出现了煤炭产量大起大落。

 

  在此情况下,国务院组织召开了由薄一波、薛暮桥等经济专家参加的座谈会,听取了开滦等六个矿务局汇报,分析了原因,煤炭部根据当时陈云副总理指示,颁发了《关于矿井和露天煤矿的开拓煤量、准备煤量和回采煤量划分范围的规定》,对煤矿“三量”作出了规定:矿井开拓煤炭量可采期一般为3~5年以上;准备煤量可采期一般为12个月以上;回采煤量可采期一般为3~6个月以上。之后又相继颁发了《关于采掘工作面推行正规循环作业的若干规定》、《生产矿井井巷开拓部署的若干规定》、《生产矿井开拓准备规定》等制度,到1965年,全国煤炭产量达到了2.31亿吨,采掘关系基本恢复正常。之后,经过了10多年的努力,全国煤炭产量才又实现了稳步增长。

 

  从1966年至1976年,在“立足战争,争取时间建设战略后方”的思想指导下,先后开展了“大三线”建设、“扭转北煤南运”建设和“江南9省”煤炭建设,“三次”煤炭建设的大转移,并提出了“大干三年,扭转北煤南运的局面”,推广“边勘探、边设计、边施工、边生产和当年设计、当年施工、当年投产”的“四边三当年”的作法。由于冒进的指导思想煤矿采掘关系再次出现严重失调,煤炭产量下降,供应不足,供需矛盾加剧。并一度出现1972至1974年全国煤炭产量停滞不前,满足不了国民经济发展的需要。为此,提出了“老矿要挖潜,新井要快建,小煤窑要大发展”,“全党动员,各级办矿;多搞中小,以小为主;由小到大,由

土到洋;成群配套,形成矿区;选择重点,建设基地”的发展思路,促进了地方煤矿和小煤矿产量快速增加。这一时期,通过加强江南、云贵、华北、东北、蒙东、两淮和中南等煤田勘探和开发建设,优化了我国煤炭生产布局,新建了720处煤矿,“四五、五五”期间全国煤炭产量年均增长3000万吨,1976年,全国煤炭产量达到了4.84亿吨。1977年,通过恢复煤矿规章制度,建立正常生产秩序,进一步发展采掘机械化,原煤产量快速增长到5.5亿吨。

 

 

 

第二个阶段:1978年至1992年转轨发展阶段。

 

 

 

这一时期,国家对国有重点煤炭企业仍然实行计划经济管理,乡镇煤矿在农业政策支持下得到了快速发展,国家推进煤炭技术进步和规范产业发展的相关政策体系逐步形成,企业自主经营权开始增加,煤炭企业多种经营的发展思路逐渐形成。这一时期,随着改革开放政策实施,乡镇企业异军突起,乡镇煤矿属农业部管理,为促进乡镇企业发展,支持资源地区农民脱贫致富,在相关政策支持下(乡镇煤矿享受农业优惠税收政策),乡镇小煤矿快速发展,全国乡镇煤矿最多时达到8万多个。 对于国有重点煤矿,国家通过引进大量的先进技术装备,推进煤炭技术进步和规范产业发展,企业自主经营权逐渐增加,煤炭企业多种经营思路开始形成。煤炭产业的主要政策目的,仍然是快速提高煤矿产量,满足国民经济发展需要。如,推行“国家、集体、个体一齐上,大中小煤矿一起搞”,推进机械化生产和煤矿标准化,实行计划经济与市场调节相结合的发展思路。为推进我国煤矿机械化生产,1978年,经邓小平同志批准引进了100套综采设备和综掘设备,分配给条件较好的开滦、大同、平顶山、淮北、鸡西、兖州、新汶、徐州、潞安、西山、阳泉和义马矿务局使用,制定了《采煤工作面质量标准》、《采煤工作面正规循环作业管理办法》、《生产矿井正规循环作业规定》等,按照“调整、改革、整顿、提高”的方针,开始进行了煤炭工业的第二次大调整。

 

  在煤炭工业发展指导思想方面,提出了煤炭产业要实现五个转变:即:重点煤矿从手工作业为主转变为以机械化作业为主,从单一生产原煤转变为多品种生产,从单一经营转变为多种经营,从不能控制重大恶性事故和职业病转变为基本能够控制,从小吨位运煤工具转变为大吨位运煤工具;在企业管理上,改革计划管理、实行计划经济和市场调节相结合,扩大企业自主权,增加企业活力,改变单纯依靠行政手段管理经济的做法,把经济手段与行政手段相结合;在基本建设上,实行包建制和投标招标制。

 

  这期间,煤炭部先后通过了《煤炭工业技术政策》、《矿务局总工程师责任制》、《煤矿生产技术管理基础工作的若干规定》,《关于加强乡镇煤矿安全工作的规定》、《关于加快发展煤矿采掘机械化工作面的若干意见》、《综合机械化采煤工作管理办法》等。

 

  在国家对煤炭统配调拨的基础上,取消了煤炭销售地区限制,并开始了煤炭定价改革。1987年3月,经国务院和国家物价局批准,在鹤壁、义马、平庄三个矿务局进行动力煤按发热量计价试点工作。

 

  1989年,将办矿方针由“国家、集体、个体一齐上,大中小煤矿一起搞”修改为“中央统配、地方国营、乡镇集体煤矿一齐上,大中小煤矿一起搞”。

 

  为促进煤炭企业发展多种经营,1992年国务院对煤炭企业给予吨煤提价10元,全部用于煤矿政策性亏损补贴。

 

  这一时期全国煤炭产量由1978年的6.18亿吨增加到1992年11.15亿吨,其中原国有重点煤矿产量4.83亿吨,占43.31%。地方和乡镇煤矿产量快速增长,1984年开始超过了国有重点煤矿产量,并出现了较快发展势头。

 

  国家大力推进煤炭科技进步,提高了煤矿技术装备水平,机械化采煤程度大幅提高。国有重点煤矿采煤机械化程度由1978年的32.52%提高到1992年的72.26%。煤炭价格上升,由1980年的21.33元/吨增长到1992年的90.67元/吨,但由于国家仍然对煤炭实行价格限制政策,国有重点煤矿的价格一度低于煤炭生产成本,这也是国有重点煤矿长期处于亏损状况的主要原因。

 

 

 

第三个阶段:1993-2001年,煤炭市场化培育和发展阶段。

 

 

 

  国家推进煤炭市场化改革,放开煤炭价格,改革订货制度,以《煤炭法》为基础的政策体系开始建立,历经亚洲金融危机,全国统配煤矿实行属地管理,企业改制,渡过特殊困难,开始步入快速发展阶段。这一时期,随着我国市场化改革逐步推进,国家对煤矿逐步由车间式管理向企业管理方向转变,煤炭企业逐渐拥有了更多的自主经营权。1992年邓小平南巡谈话和党的“十四大”,为我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年国家决定放开煤炭价格,同时取消中央财政对统配煤矿的补贴,使煤炭生产企业拥有了充分的经营权和定价权,这标志着煤炭企业开始向市场经济过渡。

 

  1993年国家税制改革,自1994年起煤炭企业由产品税(3.35%)改为增值税(17%),考虑煤炭企业资源型企业特点,执行13%的优惠税率。但是当时国有重点煤炭企业全面亏损,经核定,1994年当年国有重点煤矿企业比产品税应多交增值税额为17.1亿元,国务院决定对国有重点煤矿实行增值税实行定额返还政策,全部返还煤矿企业。目前,这项政策仍然执行,但是,因为当时采取的是定额返还,由于煤炭产量大幅增加、价格增长,应交增值税额已远远超过这个水平。2008年,全国63家大型煤炭企业应交增值税就达到了658亿元。

 

  在煤炭订货方面,1994年的全国煤炭订货会提出了改革煤炭订货办法,开始在煤炭订货合同中明确数量、质量,明确结算方式和煤炭价格。这项改革措施为煤炭企业更好地适应市场经济的发展,推动运销工作奠定了基础。并根据朱镕基和邹家华副总理指示,提出了“不给钱不发煤,不进票不发煤,不还账不发煤”“三不发货”原则,并得到了李鹏总理的充分肯定。

 

  1994年12月国务院发布了《煤炭生产许可证管理办法》和《乡镇煤矿管理条例》,对乡镇煤矿实行“扶植、改造、整顿、联合、提高”的方针,制定了《乡镇煤矿质量标准化标准及考核评级办法》,新的《小煤矿安全规程》和《乡镇煤矿防治瓦斯煤尘事故的规定》等,对乡镇煤矿向法制化管事迈出了重要一步。

 

  1995年全国乡镇煤矿产量由1991年的4.0亿吨增加到了6.59亿吨,产量增量占同期全国煤炭产量增量的93.5%。国民经济快速发展,煤炭需求快速增加,国家对煤矿建设投资不足,促进了地方和乡镇煤矿发展,产量大幅增加。

 

  1996年8月29日,通过了《中华人民共和国煤炭法》,并于1996年12月1日起实施。《煤炭法》共8章187款,内容涉及煤炭生产开发规划与煤矿建设、煤炭生产与煤矿安全、煤炭经营、煤矿矿区保护和监督检查等,这是一部系统地提出促进煤炭工业健康发展的法律,随后,煤炭部发布了《煤炭行政处罚办法》、《中华人民共和国煤炭行政执法证管理办法》和《开办煤矿企业审批办法》,作为贯彻《煤炭法》的配套规章制度。但是,随着1998年煤炭工业部撤消,《煤炭法》失去了执行主体。

 

  1997年,开始实行煤矿建设拨改贷转为国家资本金的政策,煤矿建设投资全部变成为企业行为。1998年,原煤炭工业部直属和直接管理的国有重点煤矿,以及为煤矿服务的地质勘探、基建施工、机械制造、科研教育等事业单位一并下放地方管理,其中,国有重点煤矿94户,基建施工、机械制造、地质勘探、煤矿设计、科研教育等企事业单位174户。煤炭企业下放地方管理后,随之而来的就是亚洲金融危机的影响开始显现,煤炭需求大幅下降,市场低迷,电煤实行政府指导价,市场煤价下降,煤炭企业进入特殊困难时期。国家为解决煤炭企业困难,实行了债转股、关闭破产政策,帮助企业解决困难。

 

  1997-2001年,煤炭企业市场化改革刚刚起步,亚洲金融危机,煤炭需求下降等多重因素影响下,绝大多数煤炭企业陷入困境,职工工资拖欠严重,大部分煤矿限产,煤矿安全投入严重不足,煤矿安全生产基础设施严重不到位,煤矿投资大幅下降,甚至处于停滞状况。为后来煤炭市场好转后,连续发生多起百人以上的重特大煤矿安全事故埋下了隐患。

 

  这一时期,国家放开了除电煤之外的商品煤价格,国有重点煤矿商品煤价格逐渐上升,煤炭企业亏损额逐渐减少。商品煤平均售价由1993年的105.42元/吨上升到1998年的160.20元/吨,煤炭企业利润由亏损32.33亿元,减少到亏损1995年的11.04亿元;但由于1998年亚洲金融危机的影响,价格下降,煤炭企业利润再次出现大幅亏损,1999年原国有重点煤矿亏损30.96亿元,到2001年仍然亏损18.44亿元。

 

  从煤炭基本建设投资的情况分析,改革开放以后,国家逐渐减少了对煤炭产业的直接投资,2001年以后,国家取消了对煤矿建设的直接投资,煤炭企业真正成为煤炭投资、经营的主体。

 

 

 

  第四个阶段:2002年以后,煤炭产业政策变化快、变化大,煤炭产业进入超常规快速发展发展阶段。

2002年以后,随着我国经济的快速发展,煤炭需求大幅增加,煤电油运一度出现全面紧张局面。这一时期,国家改革煤炭投资体制,以市场为导向的多元投资机制已经形成。国务院发布了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》,研究制定《能源法》,修订《煤炭法》,《煤炭产业发展政策》正式发布实施。近几年,在《若干意见》的指导下,相关配套政策措施陆续出台。全国23个省区市相继提高了煤炭资源税,逐步建立了煤矿安全生产长效机制,提高煤矿安全标准,加大了煤矿安全投入力度,推行煤炭资源有偿使用制度,国务院在山西省开展促进煤炭工业健康发展政策措施试点工作,提取“三费一金”,并推进煤炭资源税由从量计征向从价计征改革,加强煤炭资源管理,建立国家煤炭资源规划区制度,推进煤炭资源整合,培育发展大型煤炭企业集团,组织开展13个大型煤炭基地规划,

改革煤炭订货制度,推动煤电价格联运机制,调整煤炭出口税率,建立矿区生态环境恢复治理机制,推进煤炭外部成本内部化,实行煤炭完全成本政策,等等。

 

  这一时期,煤炭产业得到了快速发展,煤炭产量大幅增加,大型煤炭企业集团快速发展壮大,煤炭生产力水平快速提升,煤炭经济运行质量稳步提高,煤炭行业实现了全行业亏损转为全行业盈利,煤炭经济结构调整取得了较大进展,煤矿安全形势逐年稳步好转,重特大煤矿事故频繁发生的势头得到了抑制。煤炭工业开始步入了一个新的发展阶段,新型煤炭工业体系的发展理念逐步形成。

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